國家林草局解讀《國家級自然公園管理辦法（試行）》

近日，國家林業和草原局印發了《國家級自然公園管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），為推動自然公園規范有序健康發展提供了基本遵循。為方便公眾快速了解自然公園領域的這一重要管理文件，本報記者專訪了國家林草局自然保護地管理司相關負責人。

問：請介紹一下《管理辦法》出臺背景。

答：中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確，自然公園屬于自然保護地的一種類型。2018年，原國土、住建、海洋等部門管理的地質公園、風景名勝區、海洋公園等轉由國家林草局統一管理。此前，雖然各部門分別管理時期都相繼出臺了一些管理制度，但是管理目標、管理要求和審批方式各不相同，亟待統一、規范。比如，有的國家級自然公園設立實行晉級制，有的實行試點驗收制；有的規劃由國家相關主管部門審批，有的由地方政府審批，有的甚至沒有明確審批規定。

同時，《指導意見》以及《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《關于在空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》等政策文件對包括自然公園在內的自然保護地保護管理提出了新要求，需要通過法規和制度推動落實。

《管理辦法》出臺，建立了統一的國家級自然公園設立、調整、規劃、分區、保護管理等基本制度體系，是落實《指導意見》精神、深化自然公園改革的具體舉措，不僅對規范各類國家級自然公園的保護管理工作極為必要，對推動自然公園事業全面健康、有序發展也具有重要意義。

問：《管理辦法》的適用范圍是什么？

答：《管理辦法》適用于除國家級風景名勝區以外的其他6類國家級自然公園的管理。國家級風景名勝區依照《風景名勝區條例》管理。

問：與其他類型自然保護地相比，國家級自然公園的突出特點是什么？

答：《管理辦法》在確保森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、沙漠、生物等珍貴自然資源，以及所承載的景觀、地質地貌和文化多樣性得到有效保護的基礎上，強調了自然公園可持續利用。同時，將“實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一”作為國家級自然公園分區細化管理的目標，并明確國家級自然公園合理利用區以開展自然體驗、科普教育、觀光游覽、休閑健身等旅游活動為主要功能，兼顧自然公園內居民和其他合法權益主體的正常生產生活和資源利用。《管理辦法》還對國家級自然公園管理機構開展旅游活動，引導、支持自然公園內及周邊居民發展綠色產業提出了具體要求。

問：《管理辦法》主要規定了哪些國家級自然公園管理制度？

答：綜合考慮各類國家級自然公園原有管理規定及日常管理實踐，并貫徹落實國家級自然公園新的功能定位和管理目標，《管理辦法》主要規定了7項管理制度。

一是國家級自然公園審批制度。規定國家級自然公園設立、范圍調整、撤銷以及變更名稱、依據勘界結果更正面積和范圍邊界等數據，由國家林草局批準。國家級自然公園規劃由省級林草主管部門批準。

二是國家級自然公園專家評審和咨詢制度。規定國家林草局設立國家級自然公園評審委員會，承擔國家級自然公園設立、范圍調整或者撤銷的評審工作，并建立相應領域的國家級自然公園專家庫，為國家級自然公園實地考察、規劃評審提供技術支持。

三是國家級自然公園功能分區制度。規定國家級自然公園可以規劃為生態保育區和合理利用區。

四是國家級自然公園開發活動管控制度。規定了國家級自然公園內禁止的開發活動，以及允許開展的活動。

五是國家級自然公園內活動和設施建設征求意見制度。針對國家級自然公園內活動和設施建設的不同情形，分別規定了需要征求意見的對象。

六是國家級自然公園退出制度。規定了國家級自然公園撤銷的兩種情形。

七是國家級自然公園監督檢查制度。規定國家林草局負責全國國家級自然公園的監督檢查工作，縣級以上地方人民政府林草主管部門負責本行政區域內國家級自然公園監督檢查工作，國家級自然公園管理單位負責本自然公園日常管理工作，并對自然公園違法違規問題的發現、調查核實、督促整改等提出要求。

問：《管理辦法》對國家級自然公園設立、范圍調整、撤銷以及規劃的審批都作出了具體規定，國家級自然公園審批工作還有什么需要特別注意的地方嗎？

答：《管理辦法》在國家級自然公園設立、范圍調整、撤銷以及規劃審批規定中，突出了程序上統一、規范，強調了相關權利人的合法權益保障和信息公開、共享機制，主要體現在5個方面。

一是要注意征求相關權利人意見，尤其是對不符合管控要求的矛盾沖突處置所涉及的相關權利人。設立、范圍調整或者撤銷還應當進行公示。

二是要注意征求相關部門意見，實行部門聯合審查。

三是要注意征求省級人民政府意見，未經省級人民政府同意不得上報或批復。

四是要注意與國土空間規劃銜接。設立和范圍調整要注意與所在地國土空間總體規劃相銜接，規劃則要注意與所在地國土空間總體規劃以及詳細規劃相銜接。

五是要注意審批后的政府信息公開與部門間信息共享。

問：《管理辦法》分別提及一般控制區、生態保育區和合理利用區、不對公眾開放或季節性開放區域，如何準確把握它們之間的區別？

答：一般控制區屬管控分區的概念。《指導意見》明確提出，根據各類自然保護地功能定位實行差別化管控，原則上核心保護區內禁止人為活動，一般控制區內限制人為活動。自然公園原則上按一般控制區管理。

生態保育區和合理利用區屬功能分區的概念。自然公園按照一般控制區管理，理論上應該全域向公眾開放，但并不等于可以任由公眾隨意開展活動或隨處修建設施，自然公園作為自然保護地，保護優先仍是其應當堅持的首要原則。對此，《管理辦法》規定國家級自然公園根據資源稟賦、功能定位和利用強度，可以規劃生態保育區和合理利用區，并對其主要功能分別予以明確。

不對公眾開放或季節性開放區域屬管理措施的概念。《管理辦法》規定生態保育區以承擔生態系統修復為主要功能，一方面生態修復活動可能影響公眾的旅游體驗和旅游安全，另一方面公眾的活動也可能對生態修復活動造成妨礙。基于此原因，并借鑒風景名勝區較為成熟的景區輪休制度，《管理辦法》規定自然公園可以根據自身保護管理需要，在生態保育區劃定不對公眾開放或者季節性開放區域。

問：符合《管理辦法》第十九條規定的活動和設施建設，是否都可以在國家級自然公園內開展？

答：《管理辦法》第十九條明確列出了允許在國家級自然公園內開展的活動類別，但允許開展并不等于必定可以開展。對于不同類別的活動和設施建設，第二十條分別明確了需征求自然公園管理單位或者林草主管部門意見的情形，要求加強對設施建設必要性、方案合理性、設施建設對自然公園影響等的審查，必要時組織專家進行論證。另外，對于確需建設且無法避讓的國家重大項目，如果經審查與自然公園保護管理存在明顯沖突，則應當申請調整國家級自然公園范圍，確保其不在自然公園內實施。

問：《管理辦法》規定，在國家級自然公園內開展活動和設施建設應當征求自然公園管理單位或者林草主管部門意見，對未履行征求意見程序的活動和設施建設應該怎么辦？

答：《管理辦法》要求國家級自然公園管理單位建立巡護制度，定期組織開展巡護管護，包括對國家級自然公園內各類活動和設施活動巡護。對未履行征求意見程序的各類活動和設施建設等違法違規行為，自然公園管理單位要及時發現、制止、督促整改，對于違法違規問題線索要及時報告、移送相關部門。

問：《管理辦法》規定國家級自然公園可以申請撤銷或者由國家林草局撤銷，是否會出現個別地方為了規避國家級自然公園嚴格的保護管理規定，任其受損以達到撤銷目的？

答：國家級自然公園原則上不予撤銷。依照《管理辦法》，國家級自然公園的撤銷僅限于兩種情形，即因生態功能喪失且經評估無法恢復的申請撤銷，以及因保護管理不力造成設立條件喪失的處罰性撤銷。其中，申請撤銷需由省級林草主管部門會同相關部門組織審查、論證并報經省級人民政府同意，而處罰性撤銷則需完成依法查處和責任追究。如果申請撤銷情形中的生態功能喪失是由保護管理不力造成的，也是一樣要完成依法查處和責任追究的。