無人駕駛航空器監管的制度創新

國務院、中央軍委發布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），是我國無人駕駛航空器領域的首部專門行政法規。《條例》直面無人駕駛航空器產業“九龍治水”“空域使用”“低慢小管控”“新技術監管”等難題，全面推進制度創新，以飛行管理為中心，建立了我國無人駕駛航空器安全管理的制度框架，為無人駕駛航空器產業的健康有序發展奠定法治基礎。

完善頂層設計，強化協同監管。無人駕駛航空器產業鏈長、應用領域廣，同時具備生產工具和消費品特征，其制造、銷售與使用事關航空安全、公共安全、國家安全和公眾利益。《條例》確立了國家空中交通管理領導機構統一領導全國無人駕駛航空器飛行管理工作，國務院相關部門、縣級以上各級地方人民政府及其部門、各級空中交通管理機構按照職責分工負責的管理體制。針對無人駕駛航空器設計生產、適航與質量管理、實名登記、資質管理、空域和飛行活動管理、應急處置、違規飛行處置等重點環節，《條例》作出統一規定，構建制度閉環，形成覆蓋無人駕駛航空器全類別、全生命周期、全產業鏈條、全管理要素的管理制度。《條例》授權國家空中交通管理領導機構統籌建設無人駕駛航空器一體化綜合監管服務平臺，各有關部門單位按照職責分工采集生產、登記、使用信息，依托平臺實現數據共享、保障信息安全，“立柱”“拆墻”“補洞”，減少重復工作、降低行政相對成本。

創新管理思路，釋放空域資源。空域是國家重要資源，《條例》明確無人駕駛航空器管制空域的劃設主體、劃設原則、劃設范圍與公布方式，借鑒“負面清單”思路，將管制空域以外的空域統一界定為微型、輕型、小型無人駕駛航空器的適飛空域。深圳、海南等地的試點經驗表明，適飛空域劃設將顯著增加無人駕駛航空器所需空域資源的供給。

簡化空管程序，提高運行效率。放開可放的，基礎是管住該管的，《條例》建立了覆蓋無人駕駛航空器飛行全流程的遠程身份識別、飛行動態數據上傳、通信聯絡和服從空中交通管理等規范，明確規定組織無人駕駛航空器飛行活動的單位或者個人應當滿足的運行識別、飛行活動行為規范、避讓規則以及禁止行為條款，建立監督舉報、違規飛行處置規則，制定了針對違法改裝、違反飛行規范等違法行為的處罰規定。

實施分類管理，釋放改革紅利。《條例》統籌發展和安全，根據無人駕駛航空器重量、平飛速度、可控程度確定的運行風險等級，將無人駕駛航空器分為微型、輕型、小型、中型、大型五類，明確標準、分類施策。在適航管理上，微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器系統的設計、生產、維修以及組裝、拼裝無需取得適航許可。在飛行活動審批上，微型、輕型、小型無人駕駛航空器在適飛空域的飛行無需提出飛行活動申請；微型、輕型民用無人駕駛航空器在適飛空域融合飛行無需經空中交通管理機構批準，也無需取得特殊通用航空飛行任務批準。在運營合格證核發方面，使用民用無人駕駛航空器從事飛行活動的單位，取得民用無人駕駛航空器運營合格證后從事通用航空業務，無需取得通用航空經營許可證與運行合格證。在操控員管理上，操控微型、輕型民用無人駕駛航空器飛行無需取得操控員執照。針對風險可控的農用無人駕駛航空器飛行，《條例》在操控人員管理、飛行活動申請、融合飛行、運營單位資質方面定向降低相關限制性要求。在無線電管理、操控員民事行為能力要求、強制保險等方面，依據無人駕駛航空器類型區別規范。

拓寬監管手段，提升治理效能。無人駕駛航空器是新一代的航空載具，具備機械簡單、數據豐富、智能化潛力足的特征。《條例》在無人駕駛航空器生產、登記、使用環節，引入唯一產品識別碼、識別信息自動報送、數據共享等數字化監管手段。《條例》要求從事民用無人駕駛航空器設計、生產、使用活動，應當符合國家有關實名登記激活、飛行區域限制、應急處置、網絡信息安全等規定，用技術手段解決了民用無人駕駛航空器實名登記的覆蓋難題。《條例》要求，除微型以外的無人駕駛航空器在飛行過程中向無人駕駛航空器一體化綜合監管服務平臺報送識別信息，微型、輕型、小型無人駕駛航空器在飛行過程中應當廣播式自動發送識別信息，實現無人駕駛航空器飛行過程的可追溯與全覆蓋。

《條例》的出臺，打通了我國無人駕駛航空器管理體制機制的“大循環”，但打通程序性、技術性“微循環”將是更為繁重的任務。有關部門和單位應當抓住《條例》實施前的過渡期，抓緊配套規章標準、加快構建監管系統，超前布局科研專項，有序引導行業自律，為我國無人駕駛航空器產業起飛鋪平跑道。