自然資源部自然資源所有者權益司有關負責人解讀《關于探索推進城市地下空間開發利用的指導意見》

自然資源節約集約利用是加快發展方式綠色轉型的重要內容，對于維護國家資源安全，推進生態文明建設，推動高質量發展具有重要意義。為貫徹落實黨中央、國務院關于全面加強資源節約工作的決策部署，充分挖掘地下空間資源潛力，增強城市綜合承載能力，近日，自然資源部印發《關于探索推進城市地下空間開發利用的指導意見》（自然資發〔2024〕146號，以下簡稱《意見》）。自然資源部自然資源所有者權益司有關負責人就《意見》的出臺背景、總體考慮和主要內容等方面進行了解讀。

一、制定出臺《意見》的背景是什么？

習近平總書記強調，要實施全面節約戰略，推進各類資源節約集約利用，要在充分利用地下空間上下功夫。《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于全面加強資源節約工作的意見》提出“推廣土地立體開發，鼓勵交通樞紐等大型基礎設施建設項目綜合開發利用地上、地下空間”。《國務院辦公廳關于印發要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》（國辦發〔2021〕51號）提出“探索地上地下空間綜合利用的創新舉措”。《“十四五”自然資源保護和利用規劃》提出“推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權。加快構建地上、地下空間資源利用的管理制度體系”。

城市地下空間資源潛力巨大，各地在地下空間開發利用方面已有積極探索實踐。《民法典》明確“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”，但規定較為原則，全國層面尚未制定統一細化的地下空間配置政策，在實踐中還存在規劃統籌難度大、供應政策不完備、監管機制不順暢和開發利用底數不清等問題。為此，自然資源部在充分調研和吸收各地地下空間開發利用實踐探索成果的基礎上，研究制定了《意見》，從國家層面明確總體開發利用要求和若干政策措施，統籌推進城市地下空間資源優化配置和高效利用。

二、起草《意見》的總體考慮是什么？

我們在起草《意見》時，主要有以下幾點考慮：

（一）認真貫徹落實黨中央精神。《意見》明確，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，堅持有利于經濟穩定的宏觀政策取向，以積極推進土地節約集約利用和切實維護所有者與使用者的合法權益為出發點，以促進城市地下空間資源優化配置和高效利用為目標，建立健全城市地下空間開發利用政策體系，探索推進城市地下空間有序開發利用。

（二）把握好地下空間開發利用的基本原則。開發利用地下空間，一是堅持因地制宜、有序開發。根據經濟社會發展要求，結合地下空間資源稟賦，明確可開發利用和限制、禁止開發利用區域，合理確定開發利用時序。二是堅持統籌規劃、分類引導。地下空間要與地表、地上空間統籌規劃，明確準入要求，實行分類指導。三是堅持公共優先、復合利用。堅持把公共利益放在地下空間開發利用的首位，加強城市地下空間安全韌性建設要求，服務民生、平急兩用等。堅持安全環保，推進復合利用。四是堅持政府引導、市場運作。強化政府引導，優化激勵支持政策，注重發揮市場配置資源的作用，引導經營主體參與地下空間開發利用。

（三）明確地下空間開發利用的總體目標。利用5年左右的時間，推動具備地下空間開發利用自然條件，且開發利用需求較大、管理水平較高的重點城市地下空間規劃體系更加完善，開發利用政策體系更加完備，開發利用規模持續擴大，開發利用過程更加安全，國土空間保障能力不斷提升，為經濟社會高質量發展和高水平安全提供更好的要素保障。

三、《意見》的主要內容有哪些？

《意見》主要從強化規劃統籌引領、健全用地供應政策體系、規范建設項目規劃管理、完善產權管理等四個方面，從國家層面提出了緩解城市土地資源供需緊張、拓展城市空間的政策措施。

（一）強化城市地下空間規劃統籌引領。《意見》明確，要充分發揮國土空間規劃的基礎性作用，有序推進地下空間開發利用。一是要開展城市地下空間資源綜合調查評價。加強城市地質基礎調查，明確可利用的規模、質量和三維空間分布，為科學開發利用奠定基礎。二是明確涉及地下空間開發利用相關國土空間規劃的編制原則、重點內容。三是支持結合重點領域和工程建設，探索城市空間分層規劃和資源復合利用。鼓勵符合條件的地下空間建設公共停車設施。

（二）健全城市地下空間建設用地供應政策體系。為落實地下空間開發利用的底線要求，處理好已設立用益物權與地下空間建設用地使用權的關系，《意見》提出準入要求、供應方式和地價支持等政策措施。一是明確地下空間的準入要求，細分優先布局、鼓勵布局和禁止布局的項目類型。同時，對納入國家和省重大項目且需要利用深層地下空間的，支持各地在不改變地表土地利用現狀和用地類型的前提下，結合實際開展探索。二是充分考慮相鄰空間國有建設用地使用權的關系，保護已設立的用益物權，細化可以協議出讓（租賃）國有地下空間建設用地使用權的情形。三是明確實施差別化的地價支持政策。實行地價向下遞減的優惠政策，明確地下三層及以下可減免土地出讓價款（租金）；對于已設立地表國有建設用地使用權的地下空間通過劃撥方式供應并自行開發的，不再收取土地價款。

（三）規范城市地下空間建設項目規劃管理。《意見》通過規范管理和優化程序，提高地下空間建設項目規劃許可審批效能和監管服務水平。一是明確對于單獨設立地下空間國有建設用地使用權的，可與地表分別辦理規劃許可，規定了地下空間建設項目規劃條件的具體內容，并提出對于詳細規劃未明確相關規劃控制指標和要求的，可依據總體規劃及相關專項規劃研究確定規劃要求，納入詳細規劃。二是按照劃撥、出讓（租賃）等不同地下空間國有建設用地使用權配置方式，提出建設用地規劃許可證的核發程序，明確建設工程設計方案符合詳細規劃和規劃條件的，依法核發建設工程規劃許可證。

（四）完善城市地下空間產權管理。為更好發揮產權管理的激勵約束作用，平等保護各類地下空間產權主體合法權益，《意見》進一步強化不動產產權管理。一是規范不動產登記規則，對于與地表作為一個整體供應、單獨供應的國有建設用地使用權，分別提出具體的權利設定方式。明確地下空間建設用地使用權面積分攤規則。二是對于建成并通過竣工驗收，且符合詳細規劃的地下空間，可依法完善相關用地手續。對于不符合劃撥用地目錄的，可以協議方式補辦手續。三是強調城市地下空間國有建設用地使用權自登記時設立，并明確相應的轉讓、出租和抵押權能。