進一步健全橫向生態(tài)保護補償機制（政策解讀）

誰污染誰治理，誰保護誰受益，讓山更青水更綠
進一步健全橫向生態(tài)保護補償機制（政策解讀）

近日，財政部、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、水利部、國家林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步健全橫向生態(tài)保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》）和《關(guān)于深入推進大江大河干流橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。財政部相關(guān)負責(zé)人就《意見》和《實施方案》進行解讀。

補償機制的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益不斷擴大

什么是橫向生態(tài)保護補償機制？簡單講，就是在生態(tài)環(huán)境的保護地區(qū)和受益地區(qū)之間，建立起成本共擔(dān)、效益共享、合作共治的機制。

以新安江治理為例。這條江發(fā)源于安徽黃山市休寧縣六股尖，干流總長359公里，其中2/3在安徽境內(nèi)，經(jīng)黃山市歙縣進入浙江杭州市淳安縣境內(nèi)，流入下游千島湖、富春江，匯入錢塘江。

本世紀初，黃山進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，污水和垃圾通過新安江進入千島湖，流域生態(tài)安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。2012年，皖浙就新安江治理達成“水質(zhì)對賭”協(xié)議：第一輪為期3年，皖浙每年各出資1億元設(shè)立補償基金，考核跨境斷面水質(zhì)；若達標，浙江的1億元給安徽；若未達標，安徽的1億元給浙江。

這份協(xié)議激勵成效明顯。2012年以來，新安江跨省斷面水質(zhì)連續(xù)12年達到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類標準，每年向千島湖輸送約70億立方米優(yōu)質(zhì)水。

相關(guān)部門持續(xù)發(fā)力，縱深推進橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)取得較好成效。“重點流域橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)穩(wěn)步推進。”財政部相關(guān)負責(zé)人表示，截至目前，通過政策和資金引導(dǎo)，已推動24個省份建立了30個跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制，江蘇、福建、四川、云南等省實現(xiàn)了省內(nèi)重點流域補償機制全覆蓋，流域聯(lián)防聯(lián)控機制不斷健全。

相關(guān)政策措施逐步完善。2016年，財政部牽頭印發(fā)《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見》，對流域生態(tài)補償基準、方式、標準等重大問題予以明確。此后，又陸續(xù)出臺支持長江、黃河全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制相關(guān)政策文件。

“從實踐看，開展機制建設(shè)的流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好，重點污染物濃度顯著下降，跨界斷面水質(zhì)改善明顯，補償機制的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益不斷擴大。”這位負責(zé)人說。

進一步健全機制，打通難點堵點，明確“時間表”“路線圖”

讓山更青、水更綠，制度“呵護”須持續(xù)加力。

“當(dāng)前，一些地區(qū)間橫向補償還面臨難點堵點，在補償協(xié)議簽訂、協(xié)議履行等環(huán)節(jié)需要進一步規(guī)范。”上述負責(zé)人表示，此次5部門聯(lián)合印發(fā)《意見》和《實施方案》，明確了新時期橫向生態(tài)保護補償機制的工作目標、重點任務(wù)和具體措施，明確以地方為主、中央支持引導(dǎo)，堅持“統(tǒng)分結(jié)合”并行模式，堅持“誰污染、誰治理，誰保護、誰受益”，加快建立全面覆蓋、權(quán)責(zé)對等、共建共享的橫向生態(tài)保護補償模式，促進區(qū)域間良性互動和高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

《意見》作為新階段橫向生態(tài)保護補償機制頂層設(shè)計的制度文件，主要對補償機制的工作目標、重點任務(wù)和具體措施作出系統(tǒng)部署；《實施方案》主要明確中央層面組織協(xié)調(diào)在長江、黃河等重點流域干流建立統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護補償機制。

根據(jù)《實施方案》，中央財政積極發(fā)揮協(xié)調(diào)引導(dǎo)作用，在長江、黃河干流統(tǒng)一組織建立機制，逐步推廣至其他重點流域；每三年開展一次政策評估調(diào)整，合理確定補償指標和資金規(guī)模。在資金劃撥方面，先統(tǒng)一核算各省份出資或受償金額，出資省份將資金繳入中央國庫，財政部再將資金劃撥至受償省份；對流域省份自行拓展和深化兩兩協(xié)商建立橫向生態(tài)保護補償機制，中央財政繼續(xù)安排資金獎勵等。

兩份文件明確了近期和遠期的分階段目標：到2027年，長江、黃河干流統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護補償機制建成，各地基本建立覆蓋轄區(qū)內(nèi)重點河流的跨區(qū)域流域橫向生態(tài)保護補償機制，跨流域重大引調(diào)水工程橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)穩(wěn)步推進，森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)得到有益探索。到2035年，流域橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)深入推進，全面覆蓋長江、黃河等重點流域干流及其重要支流，并向更廣范圍、更深內(nèi)涵、更豐富形式拓展，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不斷增強，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善，國家生態(tài)安全得到有效保障，生態(tài)環(huán)境治理體系更加健全，美麗中國建設(shè)成效顯著。

這位負責(zé)人強調(diào)，新的機制不改變現(xiàn)有責(zé)任劃分，仍以地方為主。地方在中央統(tǒng)一機制基礎(chǔ)上，自行拓展和深化兩兩協(xié)商機制，逐步拓展至重要支流及行政區(qū)域內(nèi)所有流域，積極探索多元化、市場化生態(tài)補償方式。為繼續(xù)鼓勵之前在長江、黃河干流兩兩協(xié)商建立的機制持續(xù)運行，擬進一步完善中央獎勵方法，通過水污染防治資金對省際間建立機制予以獎勵。

強化“造血”，嚴格監(jiān)管，推動建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制

讓保護者、貢獻者得到實惠。財政部將會同有關(guān)方面積極推動建立市場化、多元化的橫向生態(tài)保護補償機制，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動。

主要舉措包括：加快培育碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)等資源要素交易市場，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)益，引導(dǎo)生態(tài)受益者對生態(tài)保護者的補償；積極穩(wěn)妥發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，建立可持續(xù)的發(fā)展惠益分享機制；充分發(fā)揮政府投資基金的撬動作用，引導(dǎo)社會資本積極參與生態(tài)保護治理。與此同時，鼓勵地方先行先試，在流域橫向生態(tài)保護補償?shù)幕A(chǔ)上，因地制宜探索拓展森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等多元化補償途徑；推動生態(tài)保護補償從單一的政府資金補償?shù)蕉喾N補償方式轉(zhuǎn)變，從協(xié)同治理到共同發(fā)展轉(zhuǎn)變，從“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)變。

增強部門協(xié)同，開展績效評價，加強能力建設(shè)。根據(jù)《實施方案》，財政部會同相關(guān)部門成立聯(lián)合績效考評組，組織補償資金績效評價，推動補償資金績效評價結(jié)果公開，提高補償資金使用透明度。對因落實保護治理責(zé)任不力、發(fā)生重大突發(fā)環(huán)境事件等影響下游省份的，中央財政可采取扣減資金等措施。

“加強水資源、水環(huán)境、水生態(tài)監(jiān)測支撐能力建設(shè)，健全調(diào)查體系和長效監(jiān)測機制。同時要鼓勵開展大氣污染、海洋污染溯源等相關(guān)研究，為健全橫向生態(tài)保護補償機制提供有力支撐。”這位負責(zé)人表示。