學(xué)習(xí)規(guī)劃建議每日問(wèn)答 | 如何理解細(xì)化明確特殊功能區(qū)

 《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：“強(qiáng)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施，保持城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)格局總體穩(wěn)定，細(xì)化明確特殊功能區(qū)，完善支持政策和考核評(píng)價(jià)機(jī)制。”細(xì)化主體功能區(qū)劃分，在城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)三大類主體功能區(qū)的基礎(chǔ)上，疊加確定特殊功能區(qū)，是構(gòu)建主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局的重要舉措。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略是國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的重要戰(zhàn)略，旨在根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，將?guó)土空間劃分為不同主體功能定位的區(qū)域，明確發(fā)展方向和開發(fā)保護(hù)方式，促進(jìn)各地區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、各展所長(zhǎng)。目前，我國(guó)已總體形成“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局、“七區(qū)二十三帶”農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、“三區(qū)四帶”生態(tài)安全格局。在省級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中，以縣（市、區(qū)）為基本單元分別確定其主體功能定位。針對(duì)城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等不同類別主體功能區(qū)實(shí)施差異化政策，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全等方面的功能。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)城市化地區(qū)常住人口和地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)總量的比重穩(wěn)步上升，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)的比重增至60%以上，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)林地、草地、濕地等占全國(guó)比重進(jìn)一步提高，總體實(shí)現(xiàn)主體功能約束明顯、國(guó)土開發(fā)有序。三大類主體功能區(qū)是國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)分區(qū)，但在不同功能區(qū)內(nèi)部也存在一些承載特殊功能的區(qū)域。對(duì)這些區(qū)域，由于其資源稟賦、區(qū)位條件的特殊性，實(shí)施開發(fā)保護(hù)需要更為精準(zhǔn)的空間管控規(guī)則和支持政策。比如，邊境地區(qū)既要發(fā)揮好鞏固邊防的功能，也要發(fā)揮好對(duì)外開放的功能；能源資源富集區(qū)既要承擔(dān)維護(hù)國(guó)家能源資源安全的責(zé)任，也要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在三大類主體功能分區(qū)基礎(chǔ)上，按照功能銜接、管控協(xié)調(diào)、政策協(xié)同的原則，精準(zhǔn)識(shí)別、科學(xué)劃定特殊功能區(qū)，有利于進(jìn)一步提高國(guó)土空間治理能力。

黨的二十大以來(lái)，黨中央對(duì)落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略、完善主體功能區(qū)制度體系作出一系列部署。黨的二十大報(bào)告提出：“健全主體功能區(qū)制度，優(yōu)化國(guó)土空間發(fā)展格局。”黨的二十屆三中全會(huì)提出：“健全主體功能區(qū)制度體系，強(qiáng)化國(guó)土空間優(yōu)化發(fā)展保障機(jī)制。”《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021－2035年）》明確要求，細(xì)化主體功能區(qū)分類?！督ㄗh》提出細(xì)化明確特殊功能區(qū)，就是結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施，在三大類主體功能區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，因地制宜疊加識(shí)別特殊功能區(qū)，精準(zhǔn)制定支持政策，更好發(fā)揮這些地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)。一是保持主體功能區(qū)格局總體穩(wěn)定。現(xiàn)行城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)格局充分考慮了各地區(qū)自然稟賦條件、資源環(huán)境承載能力和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略布局，細(xì)化明確特殊功能區(qū)，不是對(duì)主體功能區(qū)格局的大調(diào)整，而是在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)個(gè)別地區(qū)承載功能和發(fā)展定位的局部?jī)?yōu)化。二是明確特殊功能區(qū)的類型和用途管制規(guī)則。在三大類主體功能區(qū)的基礎(chǔ)上，基于邊境地區(qū)發(fā)展、能源資源開發(fā)、文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展等需要，疊加確定邊境地區(qū)、能源資源富集區(qū)、歷史文化資源富集區(qū)、海洋空間重點(diǎn)優(yōu)化區(qū)等，明確各類特殊功能區(qū)的空間范圍，納入國(guó)土空間規(guī)劃管理，建立與之相適應(yīng)的用途管制規(guī)則。三是制定特殊功能區(qū)差異化開發(fā)保護(hù)政策。對(duì)邊境地區(qū)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地和投資政策支持，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和人口適當(dāng)集聚。對(duì)能源資源富集區(qū)，統(tǒng)籌規(guī)劃礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)布局，鼓勵(lì)在沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)發(fā)展新能源，支持能源資源就地轉(zhuǎn)化利用。在歷史文化資源富集區(qū)，健全文化遺產(chǎn)保護(hù)制度，劃定歷史文化保護(hù)線，支持文化和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)文化遺產(chǎn)整體保護(hù)和活化利用。對(duì)海洋空間重點(diǎn)優(yōu)化區(qū)，健全陸海協(xié)同的用地用海政策，有效保護(hù)典型海洋生態(tài)系統(tǒng)，強(qiáng)化海洋資源保護(hù)和高效利用，引導(dǎo)海洋產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局。