深化平臺經(jīng)濟規(guī)律性認識 健全平臺反壟斷合規(guī)指導 ——《互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷合規(guī)指引（征求意見稿）》解讀

近日，市場監(jiān)管總局發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷合規(guī)指引（征求意見稿）》（以下簡稱《指引》）。這是進一步健全完善平臺經(jīng)濟反壟斷制度規(guī)則體系，以反壟斷合規(guī)推動平臺經(jīng)濟健康發(fā)展的重要舉措。從內(nèi)容看，《指引》在充分總結(jié)近年來我國平臺反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合當前我國平臺經(jīng)濟領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況新問題，做出的全面性、細致性、針對性反壟斷合規(guī)制度建設，充分體現(xiàn)了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對平臺經(jīng)濟規(guī)律性、科學性、系統(tǒng)性認識的不斷深化，對引導互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)做好反壟斷合規(guī)管理，提供了更加明確、清晰的規(guī)則指引，對有效預防和化解壟斷風險，促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展具有重要意義。

一、突出平臺經(jīng)濟的生態(tài)性，引導構(gòu)建良性競爭生態(tài)

生態(tài)性是平臺經(jīng)濟的重要特征，既是刻畫平臺市場影響力的重要指針，也是引發(fā)平臺競爭動態(tài)性的重要因素。《指引》明確將平臺經(jīng)濟的生態(tài)性引入反壟斷框架，對完善平臺經(jīng)濟反壟斷規(guī)則體系，更好維護平臺生態(tài)的良性關(guān)系具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

（一）明確平臺的生態(tài)管理者屬性，將維護良性生態(tài)納入反壟斷目標。互聯(lián)網(wǎng)平臺并非單一經(jīng)營主體，而是承載多元主體的復雜生態(tài)系統(tǒng)。《指引》指出，平臺經(jīng)營者通常具有一定的管理者屬性，能夠通過平臺規(guī)則、數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)手段等影響平臺競爭生態(tài)，強調(diào)通過強化反壟斷合規(guī)管理推動平臺生態(tài)持續(xù)優(yōu)化。這不僅明確了平臺經(jīng)營者特殊的市場地位，也意味著將維護平臺生態(tài)的良性關(guān)系作為重要的反壟斷監(jiān)管目標。平臺經(jīng)營者既是市場競爭的參與者，又扮演著“規(guī)則制定者”和“秩序維護者”的角色，占據(jù)核心的生態(tài)位，對平臺內(nèi)經(jīng)營者、新型勞動者以及消費者產(chǎn)生廣泛影響。因此，相較于傳統(tǒng)單一經(jīng)營主體，平臺反壟斷治理的復雜性、挑戰(zhàn)性和必要性更為突出，不僅要考慮壟斷行為對相關(guān)市場競爭者的損害，還要考慮平臺內(nèi)各方主體的合法權(quán)益，實現(xiàn)平臺經(jīng)濟整體生態(tài)和諧共生和健康發(fā)展。

（二）深刻把握平臺生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)涵，充分考量生態(tài)競爭的反壟斷影響。市場支配地位認定是平臺企業(yè)研判反壟斷合規(guī)風險的起點，也是難點。《指引》進一步闡明市場支配地位的考慮因素，特別是基于平臺生態(tài)的視角。一方面，強化了對平臺生態(tài)依賴性的考量。《指引》明確將平臺內(nèi)經(jīng)營者數(shù)量等直接反映平臺生態(tài)規(guī)模大小的指標納入衡量市場份額的參考指標。同時，《指引》突出了平臺在交易撮合中的關(guān)鍵渠道作用，強調(diào)市場支配力的評估要考慮平臺內(nèi)經(jīng)營者對特定平臺在市場觸達或交易機會上的依賴性。另一方面，細化了對平臺生態(tài)傳導性的考量。《指引》指出，對平臺控制市場能力的評估不限于其在單一市場，還可以結(jié)合線上線下業(yè)務多樣性、縱向一體化等因素進行綜合分析。特別是在平臺多業(yè)務布局的情況下，其跨市場的生態(tài)協(xié)同和力量傳導，將對相關(guān)市場進入壁壘和競爭格局產(chǎn)生深層次影響。

二、解構(gòu)平臺經(jīng)濟的技術(shù)性，推動技術(shù)應用向上向善

隨著云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)的深度應用，平臺經(jīng)濟已經(jīng)進入“智能算法+海量數(shù)據(jù)”驅(qū)動增長的新階段。《指引》充分認識平臺經(jīng)濟的技術(shù)性特征，詳細解構(gòu)利用技術(shù)手段實施濫用行為可能的具體形式和表現(xiàn)，為應對反壟斷監(jiān)管面臨的技術(shù)挑戰(zhàn)邁出重要一步。

（一）深刻認識技術(shù)“雙刃劍”特性，以明確合規(guī)邊界穩(wěn)定市場預期。深入剖析平臺企業(yè)利用掌握的算法、數(shù)據(jù)、接口等技術(shù)手段可能實施的排除、限制競爭行為，對更好指導平臺企業(yè)在業(yè)務實操中做好反壟斷合規(guī)具有很強的現(xiàn)實意義。在壟斷協(xié)議方面，較為全面地指明以新技術(shù)為工具達成壟斷協(xié)議的情形和手段。平臺經(jīng)濟交易規(guī)模大、涉及主體多，往往需要依托大數(shù)據(jù)分析、人工智能算法等技術(shù)手段進行資源配置和價格制定，這些新技術(shù)新應用在提升市場效率的同時，也存在被濫用于意思聯(lián)絡、信息交換、最低轉(zhuǎn)售價格限定等場景的風險，成為達成和維持橫向、縱向壟斷協(xié)議的工具。《指引》在不同條款指明其不同利用形式，并在“風險示例”中專門闡明了平臺間算法共謀的內(nèi)涵與示例。在濫用市場支配地位方面，更為清晰地為平臺企業(yè)指明技術(shù)應用的壟斷風險與合規(guī)重點。人工智能算法作為一種對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展起到重要推動作用的新技術(shù)，其研發(fā)和應用需要技術(shù)水平、數(shù)據(jù)資源、計算能力等多方面積累。具有市場支配地位的大型平臺既是其關(guān)鍵開發(fā)者，又是主要應用者，同時根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》規(guī)定，還是相關(guān)合規(guī)責任的重要承擔者。只有為大型平臺明確算法在應用中的合規(guī)邊界、為市場提供穩(wěn)定預期，才有利于新技術(shù)的長期健康發(fā)展。《指引》在拒絕交易、限定交易、搭售或者附加其他不合理條件、差別待遇等條款均指明了有關(guān)技術(shù)手段構(gòu)成濫用的具體情形。

（二）引導平臺加強算法治理，強調(diào)以全流程合規(guī)管理防范算法濫用風險。算法驅(qū)動的信息展示、流量分配與交易撮合已經(jīng)成為平臺運行的內(nèi)在機制，如何有效治理算法、推動算法向上向善成為包括反壟斷監(jiān)管在內(nèi)，各領(lǐng)域監(jiān)管面臨的共同挑戰(zhàn)。《指引》不僅在具體壟斷行為中充分考慮了算法驅(qū)動的因素，而且在建立健全全流程反壟斷合規(guī)風險管理制度專章中，專門設置指導企業(yè)加強“算法篩查”的條款，通過“平臺規(guī)則審查+算法篩查”的雙重機制，確保公平競爭理念有效貫徹到企業(yè)日常經(jīng)營和平臺實時運行之中。一方面，定向篩查與動態(tài)監(jiān)測相結(jié)合。當前，互聯(lián)網(wǎng)平臺普遍利用算法調(diào)節(jié)商業(yè)運營和市場競爭中的兩個關(guān)鍵因素：流量和價格。因此，《指引》要求反壟斷合規(guī)篩查要重點面向影響這兩大因素的核心算法模型，包括計價算法、推薦系統(tǒng)、排序邏輯、廣告投放策略等，并建立動態(tài)監(jiān)測機制，審查流量分配是否存在歧視性設計和不公平交易導向、價格調(diào)整是否涉嫌統(tǒng)一調(diào)價或統(tǒng)一定價等問題。另一方面，技術(shù)治理與人工復核相結(jié)合。基于深度學習或大模型的智能算法具有高度自動化、黑箱性、涌現(xiàn)性等特征，當出現(xiàn)問題時影響可能迅速擴散且往往難以解釋。對此，《指引》鼓勵平臺經(jīng)營者通過技術(shù)手段與人工復核相結(jié)合的方式，以“技治”＋“人治”，確保算法邏輯透明可解釋，鼓勵平臺經(jīng)營者建立算法迭代糾偏機制，避免算法黑箱破壞市場競爭秩序、損害消費者利益和社會公共利益。

三、針對平臺競爭的前瞻性，積極防范新型壟斷風險

如何界定和防范新型壟斷行為一直是平臺反壟斷監(jiān)管與合規(guī)面臨的重要難題。2021年，市場監(jiān)管總局對電商和外賣領(lǐng)域平臺“二選一”行為作出行政處罰，為全球反壟斷監(jiān)管積累了重要經(jīng)驗。《指引》在固化、細化已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對“算法共謀”“封禁屏蔽”等8個場景中的新型壟斷風險提供了可操作性更強的指導建議。

（一）積極回應平臺經(jīng)濟領(lǐng)域非理性競爭問題，從反壟斷角度作出合規(guī)指導。當前，平臺經(jīng)濟部分領(lǐng)域進入存量趨穩(wěn)、增量調(diào)整的階段，部分平臺通過高額補貼方式持續(xù)開展價格戰(zhàn)，陷入非理性競爭，并對平臺內(nèi)經(jīng)營者合理利潤空間形成擠壓。一是明確過度價格競爭的壟斷風險。《指引》第十一條低于成本銷售條款中，列出了平臺低于成本銷售的具體場景，明確了“具有市場支配地位的平臺經(jīng)營者，沒有正當理由，通過過度補貼、交叉補貼等方式，以低于成本的價格銷售商品或者提供服務，排除、限制市場競爭”的壟斷風險。當然，反壟斷并不反對價格競爭，而是反對過度價格競爭。《指引》也特別明確了界定低于成本銷售構(gòu)成濫用行為的具體要件。二是反對裹挾商家卷入價格競爭。《指引》在第十四條搭售或者附加其他不合理條件中，進一步將“強制或者變相強制平臺內(nèi)經(jīng)營者參加促銷、優(yōu)惠活動，或者承擔應當由平臺經(jīng)營者承擔的費用”等行為納入規(guī)制范圍，從反壟斷角度對平臺裹挾商家問題進行了積極回應，明確其可能構(gòu)成濫用行為。三是不得強迫商家提供全網(wǎng)最低價。《指引》第十四條風險提示中，不僅明確提示具有市場支配地位的平臺經(jīng)營者，不得沒有正當理由要求商家向其提供全網(wǎng)最低價格，而且指出不具有市場支配地位的平臺經(jīng)營者，如果要求商家提供全網(wǎng)最低價或同等價格待遇，也可能構(gòu)成縱向壟斷協(xié)議。總之，定價是商家的經(jīng)營自主權(quán)，平臺無正當理由不得干涉商家定價權(quán)。

（二）進一步明確和細化“封禁屏蔽”“差別待遇”等熱點問題的反壟斷合規(guī)邊界。長期以來，基于市場環(huán)境、商業(yè)文化、競爭生態(tài)等差異，我國平臺經(jīng)濟領(lǐng)域強迫“二選一”、不合理“封禁屏蔽”、隱蔽性“差別待遇”等問題時有發(fā)生，反壟斷監(jiān)管面臨認識不統(tǒng)一、行為認定難等挑戰(zhàn)。《指引》在《中華人民共和國反壟斷法》及其配套規(guī)則等規(guī)定基礎(chǔ)上，充分結(jié)合平臺經(jīng)濟行業(yè)特點、經(jīng)營模式、競爭規(guī)律等，從反壟斷合規(guī)角度，進一步明確和細化了相關(guān)行為可能存在的壟斷風險。比如，《指引》明確將“封禁屏蔽”納入拒絕交易的合規(guī)范圍。近年來，我國平臺間“拆墻”持續(xù)推進，平臺鏈接跳轉(zhuǎn)流暢性、應用接口開放度等不斷改善，但平臺生態(tài)封閉、互操作性不足、歧視性屏蔽等問題依然存在。《指引》第十二條拒絕交易條款詳細列舉了通過限制流量、關(guān)閉接口、中斷數(shù)據(jù)共享、停止提供應用程序更新、使用歧視性算法設置障礙等方式實施的“封禁屏蔽”行為，并在合規(guī)風險中明確提示，“封禁屏蔽”行為不僅表現(xiàn)在應用層的下架、封號、限流等環(huán)節(jié)，也可能是傳輸層、網(wǎng)絡層的限制鏈接跳轉(zhuǎn)、端口接入等環(huán)節(jié)，這為平臺做好全鏈條業(yè)務合規(guī)提供了清晰指導，對推動統(tǒng)一數(shù)字市場建設，更好激發(fā)平臺經(jīng)濟創(chuàng)新動力和生態(tài)發(fā)展活力具有重要現(xiàn)實意義。（中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所副所長 李強治）