關于循環經濟及其立法的若干問題

——十屆全國人大常委會專題講座第二十七講講稿 牛文元 

尊敬的委員長、副委員長、秘書長、各位委員： 

今天圍繞循環經濟及其立法，介紹三方面的內容：一是循環經濟的概念、原理和評價原則；二是科學發展呼喚循環經濟立法；三是循環經濟立法的幾點思考。

一、循環經濟的概念、原理和評價原則

（一）循環經濟的概念

循環經濟，是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱，也就是資源節約和循環利用活動的總稱。循環經濟是推進可持續發展戰略和建設資源節約型與環境友好型社會的一種優選模式，它強調以循環生產模式替代傳統的線性增長模式，表現為“資源-產品-再生資源”和“生產-消費-再循環”的模式去最有效地利用資源和保護環境，從而實現“投入最小化、廢物資源化、環境無害化”，最終達到以最小發展成本獲取最大的經濟效益、社會效益和環境效益。

循環經濟的實施，只有在統一的社會規范和協調的法律體系下，才能建立起科學的、嚴謹的和可操作的制度，從而把資源節約、經濟質量、環境建設、優化管理同國家發展、社會進步、文化建設，完整地結合在一起，既保證資源和環境對經濟發展的支持，又保證經濟發展對促進資源節約和環境改善的支持，實現符合可持續發展要求的良性循環，由此將循環經濟變成為國家整體戰略和綜合決策中一個有力的支撐點，真正把人口、資源、環境與發展有機地聯系在一起，形成構建資源節約型和環境友好型社會的新合力。

（二）循環經濟的原理

循環經濟的提出及其所遵循的原理，實質上是人類向自然學習的結果。“仿生態”理論是目前循環經濟解釋中應用比較廣泛的一種。這種理論認為，經歷幾億年長期進化的生態系統，既優化了“投入-產出”的外部自然條件，更確立了生態系統內部各個要素之間所具有的穩定關系，通過這些關系的互相作用、互相制約與互相影響，最終表現出生態系統“高效、和諧、循環、再生”的基礎并獲取了整體效益的最大化，從而使得生態系統的物質流、能量流達到了合理運行、銜接流暢和功能互補的目標函數，其所表現出的結構與功能以及相應的流程、反饋、抗逆、循環、互補共生、資源共享等，構成了一個等級有序的、具有自組織功效的、有較強抗干擾能力的和取得物質、能量損耗最小而系統內部達到整體優化的運行模式。

在自然生態系統的構成中，均可劃分成“生產者”、“消費者”、“分解者”三個互相銜接的有機成分。

所謂的“生產者”，主要指地球上一切高級生命形式賴以生存的食物基礎，即綠色植物利用CO2與水，將太陽輻射能轉變為碳水化合物，形成所謂的“地球第一生產力”。這種合成的碳水化合物是地球上一切高級生命形式獲得生存繁衍的基礎。科學家的結論指出，如果某一天光合作用突然停止了，那么地球上一切高等生命形式包括人類在內，在不到4.5年的時間內將會統統地滅絕。

所謂的“消費者”，是指靠第一生產力生存的各種生物群體，例如食草性動物、食肉性動物、雜食性動物等，它們的規模和等級一切都取決于生產者所能提供的食物數量即生存承載力。

所謂的“分解者”，是指生產者和消費者在其生命過程中所產生的廢棄物和死亡體，通過分解者（主要是微生物）的作用，重新變成新一輪生產者的養分和礦物質，參與生物鏈的循環活動。所謂“落紅不是無情物，化作春泥更護花”，就比較準確地描述了三者之間的有機聯系，即生產者應滿足消費者的需求，生產者和消費者這二者所產生的廢棄物又會通過分解者的作用（即通常所稱的“環境自凈能力”），將釋放出的養分再重新供應于生產者的需要，從而完整地形成一個生生不息、良性循環和最節約利用資源的有效系統。

現實的社會經濟運行同樣具有生產者、消費者和分解者三大組群。這里所謂的生產者是指利用資源要素的組合，獲得社會需求的各類產品，同時產生了相應的廢棄物和污染物。這里所謂的消費者是指廣大社會群體，他們在消費過程中也要產生不同的廢棄物和污染物。這些廢棄物和污染物的大量積累，使得單靠自然界的分解，已經完成不了進行緩沖、抗逆、自凈和消納的任務。于是，一個本應健康運行的循環鏈條被打斷了，把理想要求的“生產者、消費者、分解者”三者之間的均衡、連續和對稱，變成了生產者和消費者過于龐大，而分解者過分弱小的嚴重不均衡、不對稱狀態，從而不能有效實現物質和能量的流暢循環和高效產出。事實上，今天我們通過各種形式加大環保力度去進行污染治理，努力提高緩沖能力和恢復自凈能力，都是在幫助、彌補和增強“分解者”這根弱小鏈條，達到實現“人類向自然的索取必須由人類對自然的回饋”相平衡的核心目標，這就是循環經濟的主要理論依據。

基于對資源環境問題和經濟社會問題的理解和認識，人類在發展過程中經歷了三種模式。第一種是“傳統發展模式”，它不考慮資源環境因素，主要強調對自然的征服，缺乏尊重自然的意識，這是一種“資源-產品-污染排放”單向的線性過程。第二種是“過程末端治理”模式，它開始注意到了資源環境問題，但其具體做法是“先使用，后處理”、“先污染，后治理”，只是在生產過程的末端再采取措施治理污染，其結果是治理的技術難度很大，治理的成本過高，而且生態惡化的程度日益嚴重，經濟效益、社會效益和環境效益都無法達到預期的目的。第三種是“循環經濟模式”，它倡導的是一種人與自然協同進化和人與自然和諧共處的發展模式，以實現資源使用的減量化、原料或產品的多次利用和實現廢棄物資源化為目的，是一個“資源-產品-再生資源”的反饋式循環過程，最終實現“最優生產，最適消費，最少廢棄”的資源節約型與環境友好型社會。

自18世紀以來的工業社會，逐漸背離了生態系統的基本發展原則，采取一種單鏈式或支鏈式的非循環、整體效益欠佳的線性方式。人們大量攫取自然中的資源，經過低效率的運轉和加工，形成產品投放市場，被需求欲望越來越非理性的消費者所消耗，生產過程與消費過程的各個環節所產生的廢棄物和污染物，統統拋入自然環境之中，由于循環鏈條中分解者的弱小，形成了“老賬未還、新賬又添”的環境惡化局面。這種以利潤最大化和成本外部化為特征的非理性生產過程所呈現的單向性、不經濟性和環境非友好性，已對人類社會形成了巨大的壓力。資源的過度消耗、產品的過度生產和社會的過度消費所遺棄的廢棄物和污染物，單靠自然本身的自凈能力已無法消納，于是嚴重的環境污染和生態退化在全球尺度上蔓延，到上世紀60年代已經達到了威脅人類自身生存的程度。于是人們從自然生態系統中開始學習健康循環的發展機制，按照自然資源的承載能力和生態環境的容量，重新調整經濟運行方式，實現經濟活動的生態型轉化，并作為經濟社會發展模式的參照物。這是人類發展歷史上認識的又一次深化，由此引發了一場經濟發展模式的大變革，形成一種效率較高、物料較省、需求得到理性滿足，自然環境維系良好的發展模式，即現在所謂的“循環經濟”模式。

（三）循環經濟的評價原則和基本要求

由循環經濟的概念內涵可以歸納出三組評價標準，簡稱“3R”原則：

循環經濟執行“減量化”原則（Reduce），它以資源投入最小化為目標。針對產業鏈的輸入端-資源的最小投放，再通過產品全過程的清潔生產而非末端技術治理，最大限度地減少對不可再生資源的耗竭，實施對廢棄物的產生規模與排放速率實行總量控制。

循環經濟執行“再利用”原則（Reuse），它以廢物利用最大化為目標。針對產業鏈的各個環節，采取過程延續和分支創建等方法最大可能地增加產品使用方式和次數，有效延長產品和服務的時間長度，去適應資源節約型社會的要求。

循環經濟執行“資源化”原則（Recycle），它以污染排放最小化為目標。通過對廢棄物的多次回收再造，實現廢物多級資源化和資源多重應用的良性循環，從而實現環境友好型社會的目標要求。

循環經濟在遵循自然生態系統物質循環和能量流動相協調的原則下，重構循環經濟系統，形成了以源頭物料節省、產品清潔生產、資源循環再生和廢物高效利用為特征的生態經濟發展形態。它要求按照自然生態系統的循環原理和優化功能，將經濟活動高效有序地組織成一個物質能量循環的多重反饋流程，保持經濟增長的低投入、低消耗、低排放和高效率，從而達到人與自然的和諧發展和構建資源節約型社會的目標要求。

在落實循環經濟的內涵中，應當體現以下基本要求：

1、區域的發展基礎與承載力評估（資源開發、能源利用、社會經濟發展現狀、科技貢獻能力等的地域基礎；生態服務能力的價值估算、生態足跡分析、生態環境容量的確定等）。

2、認識循環經濟在社會、產業與行業中的系統層次（物質、能量、信息、資源、廢棄物流動的國際循環、國內循環、區域循環及其工業園區內企業的大、中、小循環層次），由此制定科學的規劃和設計。

3、尋求循環經濟的合理產業鏈以及產業鏈條之間的共生互補關系。

4、優化循環經濟建設的宏觀布局（例如以循環經濟為核心的生態經濟體系、可持續利用的資源保障體系、山川秀美的生態環境體系、人與自然和諧的評價體系、循環經濟產業示范區建設等）。

5、在循環經濟的推行中，充分考慮循環經濟法律體系的完備程度以及政策導向的有效水平，加大經濟手段的執行能力以及激勵機制的社會響應，時刻關注科學技術的支撐以及文化內涵的全面體現等。

綜上所述，循環經濟的意義和價值早已突破了“廢物回收”、“垃圾經濟”、“靜脈產業”的范疇，甚至也已突破了只是“生產過程”和“經濟領域”的范疇，進入到了“生產與消費”、“供給與需求”、“經濟與社會”的更大范疇之中了。我們應走出以往對循環經濟認識上的誤區。

二、科學發展呼喚循環經濟立法

（一）中國發展面臨的挑戰

21世紀中國的發展不可避免地要面臨六大基本挑戰：

一是人口三大高峰在未來的20到30年將相繼來臨，也就是人口總量在未來的二十多年當中將接近15億，同時勞動就業人口的總量以及老年人口的總量也都在一步一步逼近中國歷史上的最高臺階。

二是能源和自然資源在中國這個發展階段的超常規利用，這種高消耗使用資源和能源的粗放形式，在未來10年中還不可能一下子被完全遏制。

三是生態環境惡化的趨勢還在延續。

四是中國城市化的巨大壓力，我們每年有1200到1300萬的人口從農村轉移到城市，這種趨勢將持續到未來的20年。

五是城鄉和區域間發展的不平衡，需解決農民、農業和農村的根本問題。

六是國家可持續發展能力的全面建設與國家綜合實力的提升。

以上六大基本挑戰將嚴重制約中國未來的發展，我們只能在全面協調可持續發展的科學發展觀指導之下，加快推進循環經濟，促進中國經濟社會的健康發展。

（二）推行循環經濟的國際比較

我國經濟快速增長，各項建設取得巨大成就。同時，也付出了巨大的資源和環境代價，經濟發展與資源環境的矛盾日趨尖銳，群眾對環境污染問題反應強烈。與國外一些國家和地區的能源利用效率和生產效率相比，我國在推行循環經濟方面還存在著較大差距，根據已有的研究：

1、在單位產值能耗的國際比較上。據研究，2000年按現行匯率計算的每百萬美元國內生產總值能耗，我國為1274噸標準煤，比世界平均水平高2.4倍，比美國、歐盟、日本、印度分別高2.5倍、4.9倍、8.7倍和0.43倍。 

2、在單位產品能耗的國際比較上。2005年，我國電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織等行業主要產品單位能耗平均比國際先進水平高39%，如銅冶煉綜合能耗高65%，大型合成氨綜合能耗高30%，紙和紙板綜合能耗高115%。 

3、在主要耗能設備能源效率的國際比較上。2005年，我國燃煤工業鍋爐平均運行效率60%左右，比國際先進水平低15～20個百分點；中小電動機平均效率87%，風機、水泵平均設計效率75%，均比國際先進水平低5個百分點，系統運行效率低近15～20個百分點；機動車燃油經濟性水平比歐洲低25%，比日本低20%，比美國整體水平低10%；載貨汽車百噸公里油耗7.6升，比國外先進水平高1倍以上；內河運輸船舶油耗比國外先進水平高10%～20%。 

4、在單位建筑面積能耗的國際比較上。目前我國單位建筑面積采暖能耗相當于氣候條件相近發達國家的2倍～3倍。據專家對北京、哈爾濱與多倫多高層公寓熱損失的實際測算，北京建筑外墻熱損失是加拿大的4.4倍、窗戶熱損失是加拿大的2.2倍、屋頂熱損失是加拿大的4.2倍；哈爾濱建筑外墻熱損失是加拿大的3.6倍、窗戶熱損失是加拿大的1.1倍、屋頂熱損失是加拿大的2.6倍。專家分析，我國公共建筑和居住建筑全面執行節能50%的標準是現實可行的；與發達國家相比，即使在達到了節能50%的目標以后仍有約50%的節能潛力。 

5、在整體能源效率的國際比較上。我國能源效率比國際先進水平低10個百分點。如火電機組平均效率33.8%，比國際先進水平低6～7個百分點。能源利用中間環節(加工、轉換和貯運)損失量大，浪費嚴重，因此導致在同等物質消耗水平下，我國的整體生產效率和經濟效益比國際先進水平低12～15個百分點。 

通過以上國際比較可以看出，我國推行循環經濟是多么地必要。根據理論分析，按單位產品能耗和終端用能設備能耗同國際先進水平比較，目前我國的節能潛力約為6億噸標準煤，而循環經濟的推廣和完善在其中可以起到三分之二的作用，即實現4億噸標準煤的節約能力。

一些研究曾經指出，如果中國利用能源的效率達到目前發達國家的水平，在不增加能量投入的情況下，可以達到在2000年GDP的基礎上翻一番的目標。由此可大大減緩中國資源消耗和生態環境的壓力。

（三）循環經濟立法的必要性

循環經濟是轉變增長方式的首要突破口，是調整經濟結構的主要抓手，是完成節能減排任務的基本手段，是貫徹科學發展觀構建資源節約型和環境友好型社會的重要舉措，同時也為國家的立法和社會的行為規范提出了新的要求。

近年來，在黨中央、國務院的高度重視下，在國家宏觀經濟調控指導下，推行循環經濟工作的力度明顯加大，循環經濟工作的開展取得了一定成效。2006年全年萬元GDP能耗下降1.23％，是2003年以來的首次下降，實現節能3000萬噸標準煤；主要污染物排放增幅減緩。鋼鐵行業基本淘汰了100立方米以下的小高爐和15噸以下的小轉爐，水泥行業淘汰落后產能近2000萬噸，煤炭行業淘汰落后產能1.1億噸，電解鋁自焙槽已全部淘汰。同時組織實施重點行業循環經濟工程。運用有利于循環經濟的行政手段和經濟手段，促進了循環經濟的發展。

實踐證明，發展循環經濟具有以下重要作用：

一是為經濟增長開辟新的資源。例如，一個年產800～1000萬噸的鋼鐵聯合企業，如全部回收可燃氣體，按熱值計算可供一個120萬千瓦發電廠所需的能源，如全部回收固體廢棄物，可滿足生產300萬噸水泥所需的主要原料。

二是有效減少污染物排放。我國水、大氣、固體廢物的大量產生，與目前的資源利用方式和水平有直接關系。據測算，如用礦石煉鋼，能耗為1.11噸標煤/噸鋼，而用廢鋼煉鋼，能耗僅為0.2噸煤/噸鋼。利用廢鋼煉鋼，可減輕空氣污染88%，減輕水質污染76%。

三是有利于提高經濟效益。目前我國冶金、有色、電力、化工等八個高耗能行業的單位產品能耗比世界先進水平平均高40%以上；工業用水重復利用率比國外先進水平低15～25個百分點；礦產資源總回收率為30%，比國外先進水平低20個百分點。只要適當提高企業資源利用效率和循環利用水平，就能較大程度提高這些重要行業的經濟效益。

目前在循環經濟發展實踐中還存在不少問題。比如，盡管一些地區和企業資源消耗高污染嚴重，但對“減量化”并沒有引起重視；有利于循環經濟發展的科技支撐體系尚未建立，科技創新能力與發展循環經濟的要求還存在很大差距；缺乏推進循環經濟發展的有效激勵機制和約束機制，尤其是缺乏制定規劃、總量調控、重點企業的監管等制度，企業和公眾發展循環經濟的積極性不足。以上問題，迫切需要通過立法加以解決。為了從根本上解決發展循環經濟面臨的問題，提高資源利用效率，保護和改善環境，促進經濟增長方式轉變，實現可持續發展，迫切需要專門制定一部循環經濟法。

三、循環經濟立法的幾點思考

（一）制定中國特色的循環經濟法

國外循環經濟法制建設對我國制定循環經濟法有一定的借鑒作用。以德國、比利時、荷蘭為代表的西方國家，首先進行廢物預防、抑制廢物形成、加強回收使用以及明確由此產生的直接和間接約束，進一步固化在社會共同遵循的循環經濟立法之中，從而制定了循環名錄、循環程序、循環目標以及責任制度、扶持和激勵機制等。日本已經先后制定了10部循環經濟法律，并形成從基本法到綜合法到專項法的三大層次的立法模式。

在我國的循環經濟立法中，必須明確中國與世界發達國家在循環經濟立法中的異同，由于發展階段的不同，發達國家循環經濟立法的重點多強調“資源化”而比較輕視“減量化”，多強調“環境保護”而比較輕視“綜合效應”。而我國現階段總體上處于工業化初期和中期，能耗物耗過高，資源浪費嚴重，前端減量化的潛力很大，因此要重視減量化，在發展的源頭上實現資源節約，在發展的過程中實現多重利用，在發展的結果里實現綜合效益。同時，注重發揮政府、企業和公眾以及行業協會等主體在發展循環經濟中的積極性，形成推進循環經濟發展的整體合力。

推行循環經濟是實現可持續發展的一種全新的經濟運行模式，我國的循環經濟立法必須堅持以科學發展觀為指導。科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。這些都是對循環經濟立法的根本要求，在循環經濟立法中應當全面貫徹落實科學發展觀。循環經濟立法還應突出重點，強調“減量化”，著力解決能耗高、污染重、影響我國循環經濟發展的重大問題。總之，我們要從中國的實際出發，制定出一部適合我國國情的、具有鮮明中國特色的循環經濟法。

（二）處理好循環經濟法和其他相關法律的關系

與循環經濟法相關的法律主要有節約能源法、固體廢物污染環境防治法和清潔生產促進法等。循環經濟法和這些法律之間有著緊密的聯系，難免有一定的交叉重復，但在各自的適用范圍、層次等方面又有一定的區別。在循環經濟法的立法過程中要處理好它們之間的關系，充分發揮循環經濟法與其他相關法律在推進循環經濟建設中的積極作用。

（三）強化約束機制

循環經濟法應建立規劃制度、總量調控制度、以生產者為主的責任延伸制度，強化對高耗能、高耗水企業的管理，加強產業政策的規范和引導。既要注重生產過程的減量化，又要注重流通和消費過程中的減量化，同時還要對再利用和資源化作出規定。

（四）強化激勵政策

促進循環經濟的發展，僅靠行政強制手段是不夠的，必須依法建立合理的激勵機制，調動各行各業各類主體的積極性，激勵他們走循環經濟的發展道路。應當包括：建立循環經濟發展專項資金；對循環經濟重大科技攻關項目實行財政支持；對促進循環經濟發展的活動給予稅收優惠；對有關循環經濟項目實行投資傾斜；實行有利于循環經濟發展的價格、收費等政策措施。

循環經濟立法既具有堅實的理論基礎，也具有豐富的人文現實，既具有發展進程中的時間切入點，也具有發展規模上的空間涵蓋度。因此，一部滲透著科學性、戰略性、綜合性的循環經濟法，是全面實現可持續發展戰略、構建資源節約型和環境友好型社會的有力助推器。我們堅信，在黨中央的正確領導下，在各級人大、政府、有關部門和社會各界的大力支持和共同努力下，國家制定的循環經濟目標一定能夠實現。